Hoe Zweden de norm stelde met ‘vriendelijke’ grensbewaking

Gepubliceerd op: 12-11-2022

Grenscontroles Zweden. In 2015 kreeg Zweden te maken met een enorme asiel-instroom, waarop grenscontroles werden ingesteld. NRC blikt terug met de grenspolitie in Malmö nu ook in Nederland stemmen opgaan voor grensbewaking.
Zodra op het treinstation van luchthaven Kopenhagen-Kastrup de treindeuren openen, snellen de passagiers de trein binnen en storten ze zich op de bagagerekken in de daarvoor gereserveerde coupés. Koffers, rugzakken – alles wat draagbaar is, wordt tussen de stangen in vier etages gepropt. Hun eigenaren blijven in de buurt om een oogje in het zeil te houden.
Als iedereen zich naar binnen heeft gewurmd, klinkt via de trein-luidsprekers het elektronisch fluitsignaal. Het eerste deel van de treinreis van Kopenhagen, naar de overkant van de Sont is een ritje van hooguit een kwartier. Daar ligt de Zweedse stad Malmö, aan de voet van de acht kilometer lange Oresund-brug, bekend van de serie The Bridge. Vlak voor aankomst op het treinstation Malmö Hyllie floept een boodschap aan op het elektronisch mededelingenbord aan de bovenkant van de coupés. Reizigers wordt gevraagd hun „identiteitsbewijzen gereed te houden in verband met grenscontroles door de politie”.
Het blijkt loos alarm. Bij aankomst op het grauwe, bunkerachtige station met betonnen dak is er geen grenspolitie te bekennen. Slechts een reeks hekken langs perron 4 en een blauw wachthuisje verderop verraden wat zich hier vanaf eind 2015 afspeelde. ‘Hyllie’, zoals het station in de volksmond heet, werd toen een van de belangrijkste grensposten voor Zweden om migratie onder controle te houden. Het van oudsher gastvrije en open land, dat in 2015 een record van 166.000 asielaanvragen te verwerken kreeg, veranderde vanaf 12 november van dat jaar in een vesting. Iedereen die binnenkwam, met de trein via Malmö, de veerboot via Helsingborg of Trelleborg en uiteraard via de luchthavens, moest een identiteitsbewijs laten zien. Het was een ongekende maatregel voor een EU-land dat lid is van de Schengenzone met vrij reizen als grootste verworvenheid. Na 2015 bleef Zweden, sinds kort geregeerd door een (radicaal-)rechtse coalitie, geregeld grenscontroles uitvoeren.

Onmenselijke taferelen
Zeven jaar na dato nam NRC, net als veel migranten destijds, de trein van Kopenhagen-Kastrup naar Malmö. In een periode waarin Europa nadenkt over meer grenscontroles wordt met Zweedse politieagenten, migratie-functionarissen, vluchtelingenwerkers, migranten en onderzoekers teruggeblikt op de gebeurtenissen eind 2015 – en daarna. Zweden overkwam toen min of meer wat Nederland nu meemaakt: onmenselijke taferelen rond opvanglocaties, een overbelast migratie-apparaat, lange procedures voor asielzoekers, weigerachtige gemeenten, politieke spanningen en almaar oplopende asielcijfers, al waren die laatste destijds in Zweden flink hoger.
Volgens de laatste gegevens vangt Nederland dit jaar ruim 50.000 asielzoekers op, naast nog zo’n 80.000 Oekraïners in allerlei soorten opvang, deels particulier. Cijfers over volgend jaar voorspellen verdere groei, reden voor partijen als de VVD, PVV en JA21 te pleiten voor grenscontroles, vergezeld van een ‘asielstop’. Premier Rutte wijst dat af, maar moest deze week wel beloven dat zijn kabinet gaat bekijken hoe Nederland „de instroom kan beperken”.
De Zweedse ervaring uit 2015 biedt lessen voor Nederland: waar het kabinet stelt dat grenscontroles tegen migratie niet zou kunnen en mogen van Europa, liet Zweden zien wat er wel kan en mag. En terwijl politici zoals Geert Wilders (PVV) en Joost Eerdmans (JA21) pleiten voor „mobiele brigades en drones” voor grensbewaking, hameren Zweedse politiemensen er juist op „dat je absoluut niet moet onderschatten wat er bij grenscontroles komt kijken”. De effecten ervan zijn zo ingrijpend dat het land er volgens velen door veranderde.

„Kijk! Hier stonden we” , zegt politie-commandant Thomas Levén, terwijl hij met een fotograaf in zijn kielzog naar perron 4 van Hyllie-station loopt. „Moet je je ‘ns voorstellen: overdag arriveerde hier elke twintig minuten een trein uit Denemarken, met drie- tot vierhonderd mensen erin.” Die moesten volgens instructie in zes minuten gecontroleerd worden.
Levén en zijn ploeg van pakweg tien mensen gingen de trein in, controleerden paspoorten en hielden mensen staande die geen geldig ID-bewijs konden overleggen. „Dat deden we aanvankelijk in de treinen zelf, waardoor die soms gigantische vertragingen opliepen. We kregen meteen de spoorwegen op ons dak. Pas later zijn we passagiers zonder ID-bewijs meteen uit de trein gaan halen, zodat die verder kon. Het was learning by doing.”

‘Extreem irritant’
De eerste schifting van passagiers had toen al plaatsgevonden op vliegveld Kopenhagen-Kastrup. Zweden had met Denemarken afgesproken dat niemand zonder geldig ID-bewijs een trein, vliegtuig of veerboot richting Zweden in mocht. De toenmalige Deense minister van Transport, Hans Christian Schmidt, noemde de Zweedse controles destijds „verdrietig”, maar ook „extreem irritant”. De Deense treinonderneming DSB schatte in de beginperiode de kosten van controles en vertraagde en uitgevallen treinen op zo’n 134.000 euro per dag. Mede om het werk behapbaar te houden, stelde Denemarken in dezelfde tijd ook zelf grenscontroles in aan de grens met Duitsland. De ene grenscontrole lokte zo de andere uit.
De grenspolitie liep al snel tegen allerlei uitvoeringsproblemen op. „Het land van [IT-gigant] Ericsson” schampert Levén, „bleek destijds niet in staat ons goede apparatuur te geven waarmee we verdacht uitziende ID-bewijzen konden scannen.”

En dan de regels. Helder op papier, lastig in de praktijk. In de instructies aan de politie was er op gehamerd dat de controles, ‘snel’ ‘efficiënt’ en ‘zo onopvallend mogelijk’ moesten gebeuren. Geen blaffende herdershonden, prikkeldraad of andere Oost-Europese ongein. „We deden het hier op z’n Zweeds”, zegt Levén. „Zo vriendelijk mogelijk. Tot verbazing van asielzoekers overigens die thuis wel iets anders gewend waren.”
Maar wat deed je als Zweedse grenspolitieman met mensen die geen geldig ID-bewijs bij zich hadden, er wel hartstikke Zweeds of Deens uitzagen (en spraken)? Dagelijks ging dat om zo’n 20.000 mensen. Politiecommandant Levén en zijn mannen leerden al snel , „de regels soepel toepassen”, zoals hijzelf zegt. Dat gebeurde ook bij vluchtelingen. Mensen zonder ID-bewijs – vaak Afghanen vanwege de zo goed als afwezige burgeradministratie in dat land – die geen woord Zweeds, Engels of Duits spraken, zouden eigenlijk moeten worden teruggestuurd, of vastgezet. Beide opties slurpten politiemankracht. „We noteerden zoveel mogelijk gegevens en stuurden ze door naar een opvangplek”, aldus Levén.
Dus werden honderden asielzoekers per dag, soms ook iemand die het magische woord asiel niet wist uit te spreken, onder politiebegeleiding via de trappen achter perron 4 naar boven begeleid. Op de immer winderige Hyllie Boulevard wachtten door de politie geregelde bussen. Daarmee werden de asielzoekers naar geïmproviseerde opvangplekken gebracht voor verdere controles en gesprekken, bijvoorbeeld op kantoren van de Immigratieautoriteit elders in Malmö. „Hier sliepen ze in de gangen en in haastig geregelde tenten in de tuin”, herinnert directeur Stefan Joneland zich in een werkkamer van het complex. „Daar waren we totaal niet op ingericht.”
De emotionele druk op politie- en migratiediensten was groot. Zelfmoordverhalen, met name van minderjarige asielzoekers, deden de ronde. Vluchtelingenorganisaties vroegen aandacht voor hun lot. „Onze acties”, vertelt Michael Williams, oprichter van een netwerk van vluchtelingensteungroepen, „waren niet tegen de politie gericht, maar op een betere omgang met een kwetsbare groep asielzoekers.”

Al snel kwamen er klachten over racisme, discriminatie en etnisch profileren door de grenspolitie. Tv-programma Kalla Fakta verzamelde die en onthulde in 2019 praktijken van etnische profilering en stereotyperingen onder agenten van asielzoekers („ratten”, „zelfmoord-terroristen”, „parasieten”).
„Toch klonk het verwijt van racisme wel erg vaak en gemakkelijk”, reageert Alireza Koozad. De Iraniër, die in 2012 enkele dagen opgesloten zat in Teheran na demonstraties tegen het regime, kwam in 2015 naar Zweden in het kader van familiehereniging. Na een paar jaar kreeg hij werk in Denemarken en moest dus elke dag met de trein op en neer over de brug. „Ik werd er bij grenscontroles met enige regelmaat uitgepikt”, vertelt Koozad. „Soms moest ik lang wachten als de politiesystemen niet werkten of er tekort aan mensen was.”
Zijn vrienden klaagden over racisme. „Ikzelf”, zegt Koozad, „vond vooral dat de politie gewoon zijn werk deed. Bij discriminatie denk ik aan heel andere dingen. Bijvoorbeeld toen ik extreem lang op de opening van mijn bankrekening in Zweden moest wachten. Of toen ik mijn koffer ergens niet terugkreeg en een blanke vriend voor mij moest instaan.”

Moeders met kinderen
„Veel collega’s bij de politie vonden het een extreem zware periode”, vertelt Sophia Willander, vicevoorzitter van de Zweedse politiebond en hoofd van de zuidelijke afdeling. „Met name de slechte conditie van moeders en kinderen greep veel collega’s aan. Anderen vreesden besmettelijke ziektes te krijgen van de reizigers”, vertelt ze in het hoofdbureau van politie in Malmö.
Tegenover een Deense onderzoeker die de grenscontroles evalueerde, maakten (geanonimiseerde) politieagenten van hun hart geen moordkuil. „Ik zag veel kleine kinderen uit Syrie en Afghanistan die echt blij waren dat ze hier konden komen", vertelt ‘P4’. „Maar Marokkanen zeiden: ‘Waar kan ik roken, waar vind ik eten, waar is de trein naar Stockholm?’ Dat vond ik geen echte asielzoekers.”
Willander en haar collega’s lachten om pr-verhalen van politici die journalisten vertelden hoe „effectief de 100 procent grenscontroles” waren. „Wij wisten wel beter”, zegt Willander. „Daarvoor hadden we de mensen en spullen helemaal niet. We moesten overal mensen achter bureaus vandaan plukken en nauwelijks getraind aan het werk zetten. Ikzelf heb destijds nog mijn politiejas uitgeleend aan een collega die eind 2015 een koud perron op moest.” Door een gebrek aan politiemensen „verdwenen veel asielzoekers in de nacht”, vertelt politiecommandant Levén. „Familieleden of vrienden stonden hen bij aankomst bij een opvangcentrum aan de andere kant van het hek op te wachten.” Ook wijst hij erop dat de controles zich op het Zuiden concentreerden. „Wat er in het Noorden gebeurde, daar hadden we veel minder zicht op.”

Als de controles niet 100 procent waren, hoe effectief waren ze dan eigenlijk? Enorm effectief, zeggen rechtse politici in Zweden en wijzen op de sterke daling van de asielaanvragen. Het aantal aanvragen zakte van 166.000 in 2015 naar minder dan 30.000 in 2016 en de jaren erna. En bijvoorbeeld in 2017 werden ongeveer 5.000 personen op de trein terug gezet, omdat ze geen geldige papieren hadden. „Sommigen van die teruggestuurden zagen we trouwens terug bij de haven van Helsingborg. Dan probeerden ze het gewoon opnieuw”, vertelt Levén.
De kwestie van de effectiviteit van controles is dan ook ingewikkelder dan veel politici haar voorstellen, zeggen politiemensen . Ze benadrukken dat de controles in de eerste plaats bedoeld waren om meer grip te krijgen op mensenhandelaars en andere criminele bendes. Alleen onder die voorwaarde wilde de Europese Commissie, hoeder van de vrijheid van personenverkeer in Europa, de grenscontroles gedogen.
„Dat werkte goed”, zegt Levén. „We kregen veel meer zicht op criminele activiteiten die op zichzelf weer een verlenging van onze controles rechtvaardigden. Nu nog steeds hebben we bijna dagelijks aanwijzingen van activiteiten van wapensmokkel of mensenhandel. Niet alleen uit Oost-Europa en Oekraïne, maar ook uit het Midden-Oosten, net zoals in 2015.” Sophia Willander van de politiebond voegt eraan toe: „Het is heel triest om te zien, maar we zien nu vanuit Oekraine dezelfde criminele patronen, mensenhandel, die we eerder in Syrie zagen, helaas nu aangevuld met veel illegale prostitutie.”

Dalende asielcijfers waren – hoewel belangrijk en door velen gewenst – een bijeffect, analyseert politieman Levén. „Grenscontroles in combinatie met een strenger asielbeleid hebben een afschrikkende werking. Al snel na de invoering merkten we dat het aantal asielaanvragen substantieel afnam.” Migranten, maar ook bendes, verlegden hun routes naar opener delen van Europa – eerst naar Duitsland, daarna ook naar andere landen.
Niet dat de criminele organisaties de controles zonder slag of stoot accepteerden. Migratie-deskundige Mette Skaarup van de Universiteit van Kopenhagen, die een gedetailleerde evaluatie schreef, vertelt hoe „criminele organisaties het systeem probeerden plat te leggen door expres mensen met een vals of geen ID-bewijs op de trein te zetten. Dat slorpte dan zo veel politiecapaciteit dat de controles tijdelijk moesten worden stopgezet en iedereen moest wachten.” In 2017 gebeurde dat soms enkele keren op een dag.
Daarnaast deden Europese maatregelen hun werk bij het dalen van het aantal asielzoekers. Met name de zogeheten Turkije-deal van maart 2016 had een belangrijk effect. Daarbij ging Turkije de oversteek van vluchtelingen naar Griekenland bemoeilijken in ruil voor miljarden uit Europese fondsen. „Het effect daarvan merkten wij ook hier op Hyllie”, zegt politieman Thomas Levén.

Grensbewaking als exportartikel
Zeven jaar later wordt er in Zweden verschillend op de gebeurtenissen van eind 2015 teruggekeken. Volgens vluchtelingenwerkers als Michael Williams ‘herdefinieerde’ het land zichzelf. „Destijds veranderde het beeld van asiel fundamenteel. Het werd niet meer gezien als middel om mensen uit oorlogsgebieden op te vangen, maar als een probleem waartegen de samenleving beschermd moet worden. De huidige, rechtse coalitie met zijn dramatisch strenge asiel- en integratiebeleid bouwt daarop voort. ”

De Iraanse migrant Alireza Koozad benadrukt vooral de continuïteit. „Een land verandert niet ineens als er grenscontroles worden ingevoerd", zegt hij. „Zowel toen als nu zag ik veel empathie en bereidheid vluchtelingen te helpen.” Zelf is Koozad actief bij een afdeling van het Rode Kruis die vluchtelingen-kinderen helpt. „Ik ben daar echt van onder de indruk.”

Politiemensen, ten slotte, zien veranderingen ten goede. De chaotische taferelen van eind 2015 zijn verleden tijd. De grenspolitie, ooit een marginaal clubje van zestig mensen, is met meer dan vierhonderd medewerkers een belangrijk deel van de Zweedse politiemacht geworden. Er is een geavanceerd systeem in aantocht met vingerafdrukcontroles. En, last but not least, de Zweedse ervaring wordt mogelijk opgenomen in nieuw Europees beleid. Als het aan de Europese Commissie ligt, mag een lidstaat twee jaar lang (in plaats van het huidig maximum van zes maanden) grenscontroles uitvoeren om internationale bendes te weerstaan, precies zoals ze op Hyllie deden.

De fotosessie op het perron komt ten einde. Politieman Thomas Levén zegt dat hij nooit had gedacht dat grensbewaking een Zweeds exportartikel zou worden. „We leveren steeds meer mensen aan Frontex”, vertelt hij ten afscheid. Zelf gaf hij zich op voor uitzending door de EU- grensbewakingsorganisatie naar Oost-Europa. „Misschien zit ik volgend jaar in het grensgebied met Moldavië.”

EU-LIDSTATEN GRENSBEWAKING MAG ONDER STRIKTE VOORWAARDEN
Momenteel zijn er zeven Europese landen binnen het Schengengebied die – gedeeltelijk – hun grenzen controleren. Naast Zweden zijn dat Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Denemarken, Oostenrijk en Tsjechië. Ook het onlangs uitgetreden EU-lid Verenigd Koninkrijk hanteert grenscontroles. De landen doen dit om grensoverschrijdende criminaliteit van bijvoorbeeld mensenhandelaars of wapensmokkelaars tegen te gaan, of om een terroristische dreiging het hoofd te bieden. Tijdens de coronapandemie (2020-2021) controleerden veel lidstaten hun grenzen om verspreiding van corona te voorkomen.

In principe zijn grenscontroles verboden in het zogeheten Schengengebied, waartoe 22 van de 27 EU-lidstaten behoren, plus 4 niet-EU-lidstaten). Toch biedt artikel 25 van de Schengengrenscode (2016) mogelijkheden tot nationale grenscontroles door lidstaten. Daarbij moet het gaan om „een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid of bij een bedreiging van de Schengenruimte vanwege ernstige en aanhoudende tekortkomingen bij de controles van de buitengrenzen”.

Landen hoeven geen toestemming van de Europese Commissie te vragen bij het invoeren van grenscontroles. Wel moeten ze ‘Brussel’ op de hoogte stellen. Het Schengenverdrag bindt de controles aan strikte voorwaarden: ze mogen maximaal zes maanden duren, andere, minder ingrijpende maatregelen moeten ontoereikend zijn gebleken, en de controles dienen ‘proportioneel’ zijn – niet meer en langer dan nodig.

Nederland heeft geen controles aan landsgrenzen, zoals eerder genoemde landen. Wel voert de marechaussee in de grensregio’ s met België en Duitsland zeer geregeld ‘mobiel toezicht veiligheid’ uit. Marechaussees vragen reizigers om een paspoort of rijbewijs. Ook stond Brussel in juni aan Nederland toe „migranten die niet in Nederland thuishoren meteen terug te sturen”.

Nederland kan besluiten verdergaande controles langs de landsgrenzen in te voeren, bijvoorbeeld ter „beperking van de instroom”, zoals premier Mark Rutte (VVD) deze week beloofde te onderzoeken. Rutte speculeerde vorig jaar al eens over meer grensbewaking. Bij „een volgende vluchtelingencrisis” , zei hij maart vorig jaar tegen de Volkskrant, „moet je bereid zijn enorm veel marechaussee en grensbewaking in te zetten”.

Hoge aantallen asielaanvragen en opvangproblemen zijn echter op zichzelf geen geaccepteerde grond voor grenscontroles, zegt ‘Schengen-expert’ Stefan Salomon, docent Europees recht aan de Universiteit van Amsterdam. „Brussel zal in zo’n geval zeggen: dan moet je maar meer opvangfaciliteiten en personeel regelen.” Grensoverschrijdende criminaliteit (drugs- en wapensmokkel, mensenhandel, ID-fraude) neemt Brussel serieuzer als reden voor grensbewaking , zegt Salomon. „Maar dat moet dan wel concreet aangetoond worden en ernstige vormen aannemen.”

De Koninklijke Marechaussee rapporteerde vorig jaar „een grote stijging in het aantal registraties van identiteits- en documentfraude bij de Nederlandse aanmeldcentra”: (van 73 zaken in 2020 naar 320 zaken in 2021). Het aantal gevallen van mensensmokkel steeg van 309 in 2020 naar 418 in 2021. Dit voorjaar werden enkele Oekraïners veroordeeld voor mensensmokkel van Albanezen naar het Verenigd Koninkrijk. Vermoedelijk opereerden zij binnen een groter crimineel netwerk. Op Prinsjesdag kondigde het kabinet aan de komende vijf jaar 124 miljoen euro extra te investeren in onder meer grensbewakende taken van de marechaussee.