Artikel in het NRC over het opzoeken van de rand van de Wet

Gepubliceerd op: 11-2-2024

Een vertrouweling van minister Yesilgöz zette ambtenaren onder druk mee te werken aan een aanpak voor overlastgevers. Daarin werd bewust vaag gelaten wat overlast is, zodat zoveel mogelijk asielzoekers kunnen worden aangepakt. De politietop weigerde medewerking vanwege risico’s op ‘etnisch profileren’, blijkt uit onderzoek van NRC.

Officieren van justitie beklagen zich ook over politieke druk bij de aanpak van overlastgevers. Officieren zijn vorig jaar geïnstrueerd asielzoekers zoveel mogelijk te vervolgen bij lichte vergrijpen. Volgens deskundigen komt de aanpak neer op discriminatie.

‘Ik heb een bloedig gevecht gevoerd”, zegt Kees Loef, terwijl hij een flinke schep suiker door zijn espresso roert. Een paar maanden geleden zwaaide hij af als ‘nationaal coördinator overlastgevende asielzoekers’. In die hoedanigheid kreeg hij de vrije hand van minister Dilan Yesilgöz (Justitie en Veiligheid) en staatssecretaris Eric van der Burg (Asielzaken, beiden VVD) om onorthodoxe maatregelen te verzinnen om asielzoekers die overlast veroorzaken, versneld uit de asielprocedure te werken. Daarbij werden bewust de randen van de wet opgezocht, zo blijkt uit onderzoek van NRC.

Asielzoekers kunnen nu naar een omheinde opvanglocatie worden gestuurd die volgens onderzoekers neerkomt op detentie. Criteria om daarin te belanden zijn met opzet niet precies gedefinieerd, blijkt uit interne documenten, opdat zo veel mogelijk asielzoekers kunnen worden aangepakt. Het Openbaar Ministerie kreeg instructies om asielzoekers – anders dan bij Nederlandse burgers – voor ieder gering misdrijf te vervolgen, waardoor hun asielverzoek gemakkelijker is af te wijzen.

De meeste van zijn voorstellen zijn uiteindelijk realiteit geworden, zegt Kees Loef. „Tot grote ergernis van heel wat ambtenaren. Zij hebben zich te pletter geknokt om dit tegen te houden.” De politie vreesde voor etnisch profileren, officieren van justitie beklaagden zich over politieke inmenging. Maar wie niet wilde meewerken, kreeg van Loef te horen: dit is wat de minister wil.

Zakkenrollen en nepdrugs
In de zomer van 2022 zijn overlast-gevende asielzoekers prominent in het nieuws. Het zijn vooral jonge mannen uit Marokko en Algerije – ‘veiligelanders’ worden ze genoemd. Ze maken nauwelijks kans op een verblijfsvergunning omdat ze uit een veilig land komen. Maar tot immigratiedienst IND hun asielverzoek heeft behandeld, hebben ze recht op opvang. Vooral rond grote asielzoekerscentra als Ter Apel, Budel en Hardenberg zorgen ze voor problemen. Ze stelen uit winkels, vallen vrouwen lastig, vechten. Ook in grote steden duiken ze op. Als zakkenrollers in Utrecht, als dealers van nepdrugs in Amsterdam. Over de groep, zo’n 3 procent van alle asielzoekers die naar Nederland komen, wordt vaak gezegd dat ze het ‘voor de rest verpesten’.

In augustus 2022 krijgt Kees Loef een telefoontje van Dick Schoof, secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Of hij ‘coördinator overlast’ wil worden. Daar had minister Yesilgöz om gevraagd. Loef en Yesilgöz kennen elkaar van de gemeente Amsterdam, waar ze ruim tien jaar geleden als bestuursadviseurs veiligheid onder meer samen aan de Top-600-aanpak (van veelplegers) werkten. „Ze hadden mij nodig omdat ze er met het ministerie niet uitkwamen. Niemand deed wat”, zegt Loef. „De opdracht aan mij was: dóé iets, los het op.”

Wie niet meewerkte kreeg te horen: dit is wat de minister wil
Op het ministerie wordt hij niet met open armen ontvangen, vertelt hij. „Er kwam opeens iemand die niet onder het ministerie viel, maar die hun wel kwam vertellen wat ze moesten gaan doen. Iemand die bovendien in direct contact stond met de minister en de staatssecretaris.”

Loef mag gebruikmaken van het overlastbudget van 15 miljoen euro en rapporteert direct aan de minister en de staatssecretaris, zo bevestigt het ministerie. Hij trekt een team van vijf mensen aan, dat grotendeels bestaat uit zijn Amsterdamse netwerk, zoals een criminologe met wie hij bij de gemeente nauw samenwerkte en een oud-kickbokser die hij eerder inzette voor de Amsterdamse ‘straatcoach-aanpak’. Zijn eerste verrichting is het inhuren van het beveiligingsbedrijf van de oud-kickbokser, om de buurten rond asielzoekerscentra veilig te houden. Kosten: 3 miljoen euro.

Volgens aanbestedingsregels mag zo’n grote opdracht niet zonder aanbesteding aan een partij worden gegund, dat weet hij. „Op het ministerie begonnen ze ook te mopperen. Maar de minister heeft gezegd: we gaan dit gewoon doen.” Een paar weken na Loefs aanstelling kunnen de beveiligers aan het werk. In een reactie erkent het ministerie dat dit niet mocht, en dat er nu wel een aanbesteding loopt.

Zijn volgende plan: asielzoekers die voor overlast zorgen zo snel mogelijk uit het asielsysteem werken. Want wie de overlastgevers zijn, is volgens Loef wel duidelijk. „Noem ze Marokkanen, noem ze Noord-Afrikanen. Die bedoel ik.”

Bed, bad, brood
Het plan beschrijft hoe potentiële overlastgevers meteen bij aankomst in Nederland naar een sobere opvang moeten worden gestuurd, met slechts ‘bed, bad, brood’. Waar andere asielzoekers vaak meer dan een jaar op een inwilliging van een asielverzoek wachten, moet deze groep binnen een paar dagen worden afgewezen. Als ze daartegen in beroep gaan, moeten ze naar een nóg strengere locatie, zo staat in het document dat in bezit is van NRC.

De vreemdelingenpolitie, die de asielzoekers volgens dit plan aan de poort zou moeten gaan selecteren, reageert woedend. „Hoe bepaal je de criteria van een overlastgevende vreemdeling aan de voorkant?”, schrijft de politiedienst in een intern document uit de herfst van 2022. „Is dat op afkomst of uiterlijk? Ligt etnisch profileren hier niet op de loer?” Een politiemedewerker noemt het „gewoon discriminatie”. In het document staat: „Je kunt niet iemand vastzetten omdat hij uit Tunesië komt.” De baas van de vreemdelingenpolitie weigert aan het plan mee te werken.

Loef legt zich er niet bij neer. Het plan belandt op het bureau van de hoogste ambtenaren van het ministerie van Justitie. Dit „bloedige gevecht”, zegt Kees Loef, „is héél ver gegaan”. Loef vertelt dat hij in een overleg met het ministerie eiste dat de weigerachtige politiechef wordt overgeplaatst.

Het ministerie stapt naar de korpsleiding. Waarom werkt de politie niet mee? „Op het ministerie hoorden we: de minister wil dit nu eenmaal”, zegt een bron bij de vreemdelingenpolitie. „Ik zei: de minister kan zoveel willen, maar zo werkt het toch niet?”

In een reactie bevestigt de politie dat er druk is uitgeoefend; het ministerie ontkent dat. Volgens het ministerie waren er „zorgen met betrekking tot etnisch profileren”, maar is „duidelijk met elkaar gecommuniceerd dat dit uiteraard niet de bedoeling is”. De politiechef zit nog altijd op zijn post.

De facto detentie
Het ministerie vraagt Loef zijn plan verder uit te werken. Waar in het eerste plan ‘potentiële overlastgevers’ al aan de poort zouden worden geselecteerd, richt het nieuwe plan zich op asielzoekers met ‘kansarme’ aanvragen die al daadwerkelijk voor overlast hebben gezorgd. Hun asielverzoek moet ‘bovenop de stapel’ worden gelegd, zodat ze zo snel mogelijk kunnen worden afgewezen en geen recht meer op opvang hebben. De IND gaat de pilot in de praktijk testen.

Intussen wordt in opdracht van het ministerie een metershoog hek gebouwd om een woonblok op het asielzoekerscentrum van Ter Apel. Het woonblok krijgt een nieuwe naam: ‘procesbeschikbaarheidslocatie’ – kortweg ‘PBL’. Daar worden de asielzoekers uit de pilot naartoe gestuurd, bevestigt de IND. In de PBL moeten ze vrijwel de hele dag binnen blijven. Twee blokken van één uur mogen ze dagelijks naar buiten, maar volgens de huisregels blijven ze dan wel binnen de hekken van de locatie. Als ze afspraken missen of de locatie toch verlaten, vervalt hun asielaanvraag en moeten ze het land uit.

Mag je asielzoekers die niets strafbaars hebben gedaan, vastzetten op een locatie onder de dreiging van het intrekken van hun asielaanvraag? Nee, zegt hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit Lieneke Slingenberg. „Dit komt de facto neer op detentie. Daar moet een heldere grondslag voor zijn. Die ontbreekt hier.”

Daar heeft het ministerie een omweg voor gezocht. De asielzoekers in de PBL krijgen een ‘beschikbaarheidsverplichting’ opgelegd. Ze moeten zich meerdere malen per dag melden bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de politie. En ze moeten verplicht deelnemen aan dagvullende programma’s, zoals lessen over terugkeer naar het land van herkomst. „We geven je zoveel afspraken op een dag, dat je wel binnen mot blijven”, legde staatssecretaris Eric van der Burg afgelopen zomer uit in een commissiedebat, waarin hij verder niet op details van de aanpak in ging.

Altijd een afwijzing
Wie in de PBL terechtkomt, krijgt spoedig te horen dat hij weer kan vertrekken. „De procedure leidt altijd tot een snel besluit: een afwijzende beschikking”, zegt de IND-medewerker die de pilot coördineert. „Er kan binnen deze aanpak alleen een afwijzing volgen, geen inwilliging.” Inmiddels zijn meer dan duizend asielzoekers via deze aanpak versneld afgewezen – op een totaal van zo’n 35.000 asielbeslissingen vorig jaar. „Het loopt als een tierelier”, zei staatssecretaris Van der Burg in het debat met de Kamer.

Maar hoe komen asielzoekers nu eigenlijk in deze aanpak terecht?

„Op basis van overlast”, zegt de coördinator van de IND. Wat ‘overlast’ inhoudt, kan ze niet precies zeggen. Het kan iemand zijn die „ruzie maakt” in de opvang. Het kan ook iemand zijn met een drugsverslaving.

„Of bijvoorbeeld een winkeldief”, zegt Kees Bangma. De politiecommissaris uit Flevoland zette vanuit het team van Kees Loef de aanpak mede op. Bangma: „Het gaat gewoon om mensen die zich misdragen. Dat kan ook iemand zijn die zich niet aan de huisregels van het COA houdt.”

Wat blijkt: in de aanpak is bewust niet gedefinieerd op basis van welk gedrag een asielzoeker in de pilot terechtkomt. In een intern pilot-document in handen van NRC staat dat dit vaag is gelaten, zodat er zo veel mogelijk ‘kansarme’ asielzoekers in de aanpak kunnen worden geplaatst.

Mensen die de boel verzieken, díe willen we aanpakken
Kees Bangma — politiecommissaris
De coördinator van de IND bevestigt dat. „Wat wij vanuit de pilot onder overlast verstaan, hebben we bewust niet gedefinieerd. Omdat we ons niet willen laten beperken.”

Er gingen wel discussies aan vooraf met de ambtenaren van het ministerie, vertelt Bangma. „Die wilden dat we een definitie van overlast zouden vastleggen. Ik zei: jongens, wij hebben hier mensen rondlopen die de boel verzieken. Die categorie willen we aanpakken. Het gaat om een oververtegenwoordiging van Marokkanen en Algerijnen. Jonge mannen. Als je die overlast precies wilt definiëren, kom je er niet uit. Terwijl onze professionals zo de rotte appels eruit vissen. Laat hén bepalen of iets overlast is. Die mensen zijn ook niet gek.”

Juist om deze reden wil de vreemdelingenpolitie nog altijd niet volledig meewerken aan de pilot. „Overlast is een breed begrip”, laat de politie weten. „Asielzoekers kunnen bijvoorbeeld gefrustreerd zijn omdat ze moeten wachten op hun procedure, hierdoor kunnen opstootjes ontstaan of kunnen ze de huisregels van het COA overtreden. Maar dit zijn lang niet altijd strafbare feiten op basis waarvan de politie iemand kan vastzetten.” Alleen bij gepleegde misdrijven kan de politie meewerken aan de aanpak. De politie wil volgens de woordvoerder etnisch profileren voorkomen. „De politie in Nederland is er voor iedereen, daarin past geen werkwijze die in de praktijk zou kunnen leiden tot profilering van een doelgroep op basis van nationaliteit.”

De werkwijze van de PBL is nog niet door de rechter getoetst. Vorige week vrijdag diende een eerste zaak van een Algerijnse asielzoeker die zijn verblijf aanvecht. „Je slaapt er op een matras op de grond”, vertelt deze 35-jarige Syfaks. „’s Ochtends krijg je een boterham, ’s avonds een diepvriesmaaltijd. Verder niets. Mensen worden gek van de honger. Er zijn steeds vechtpartijen, zonder dat de bewakers ingrijpen.” Vier dagen hield hij het er uit. Daarna klom hij over het hek van de PBL om brood te kopen. Toen hij terugkwam, werd hij bij het hek geweigerd: locatie verlaten – asielaanvraag vervallen.

Uitzondering voor asielzoekers
Ook het Openbaar Ministerie moet meer doen tegen overlastgevende asielzoekers, rapporteert Loef begin 2023 aan Yesilgöz en Van der Burg. Officieren van justitie laten asielzoekers volgens Loef te vaak wegkomen met kleine strafbare feiten. Zo krijgen ze voor een winkeldiefstal geregeld een waarschuwing of seponering. „Terwijl we veroordelingen wilden”, zegt Loef. Ook dat is een manier om ze in de overlastaanpak te krijgen.

Maar het OM heeft juist een heel ander beleid ingevoerd. Winkeldieven krijgen eerst een waarschuwing, alleen recidiverende dieven worden vervolgd. Deze ‘reprimanderegeling’ is sinds 2022 landelijk beleid.

Kees Loef wil dat voor asielzoekers een uitzondering op die regel wordt gemaakt. Als zij de fout ingaan, moet er wél direct vervolging plaatsvinden. Het verzoek valt verkeerd bij sommige officieren van justitie. Na een vergadering hierover appt de Groningse officier van justitie Tamar Klooster, verantwoordelijk voor Ter Apel, aan Loef dat ze „echt boos” op hem is. Hij is volgens Klooster „zeer ondermijnend” bezig, door het OM onder druk te zetten asielzoekers sneller dan andere burgers te vervolgen. De minister heeft hem daar het „volledige mandaat” voor gegeven, appt Loef terug.

Over de reprimanderegel krijgt hij zijn zin niet, maar uiteindelijk krijgt Loef toch nog een hardere justitiële aanpak voor elkaar. Er worden werkafspraken gemaakt met het OM over de vervolging van asielzoekers. De afspraken worden opgesteld door een officier vreemdelingenzaken die Loef heeft opgenomen in zijn ‘overlast-team’. De officier werkt „nauw” met Loef samen, staat in een Kamerbrief.

In de instructie, in handen van NRC, staat dat asielzoekers voor alle kleine strafbare feiten een ‘strafbeschikking’ moeten krijgen: een OM-boete. Omdat asielzoekers vaak amper geld hebben, is een nieuwe constructie bedacht: ze betalen de boete met de tijd die ze vastzitten. Wie bijvoorbeeld na een winkeldiefstal één dag in de cel zit, ‘verdient’ als het ware 50 euro, die weer van de boete wordt afgetrokken. Zo blijft er geen geldbedrag meer over en kan de beschikking direct worden afgevinkt. Daarmee krijgt de asielzoeker een strafblad, waarmee hij in Loefs overlastaanpak kan worden gestopt.

De richtlijn wordt in 2023 verspreid onder alle officieren. In de begeleidende brief van het Parket-Generaal worden de officieren „verzocht” de nieuwe werkwijze daadwerkelijk „te hanteren”. Dit zal ook worden „gemonitord”.

Het Parket-Generaal bevestigt de nieuwe instructie. „Zoals bekend is de nood om voldoende opvangplekken te realiseren hoog”, laat een woordvoerder per mail weten. „Binnen die context moeten misdrijven gepleegd door overlastgevende asielzoekers, waaronder winkeldiefstal, in beginsel een (strafrechtelijke) afdoening krijgen.”

Een dergelijke instructie is er niet voor winkeldieven met de Nederlandse nationaliteit. Die krijgen juist mínder prioriteit. OM-baas Rinus Otte zei onlangs tegen De Telegraaf dat de politie niet meer voor elke winkeldief uitrukt.

Dit wijst op een ongelijke behandeling, zeggen deskundigen. „Als een kleine winkeldiefstal normaal gesproken door de vingers wordt gezien, maar bij asielzoekers wél een sanctie oplevert, is dat discriminatie”, zegt Karin de Vries, universitair hoofddocent staatsrecht aan de Universiteit Utrecht.

Ook Joep Lindeman, universitair hoofddocent strafrecht aan de Universiteit Utrecht, is kritisch. „Het OM mag sommige vormen van diefstal prioriteren. Maar deze aanpak is niet gericht op een delict, maar op een groep: mensen die niet uit Nederland komen. Dan komt discriminatie snel dichtbij.” De richtlijn is ook „rechtsstatelijk dubieus”, zegt Lindeman. „Je zou de strafrechtpleging niet moeten gebruiken om de migratie-agenda van de regering te faciliteren.”

Ook officieren van justitie zelf hebben kritiek op de nieuwe instructie. In een ‘feedbackronde’ wordt door parketbesturen gevraagd of de nieuwe richtlijn geen vorm van politieke inmenging is. „Niet per se”, schrijft de officier vreemdelingenzaken terug in interne stukken. Wel is de aanpak tot stand gekomen na „overleg met de betrokken bewindspersonen” en moet deze het „maatschappelijk draagvlak voor asielzoekers” weten te behouden. Via een lijst met vragen en antwoorden probeert de vreemdelingenofficier verdere zorgen weg te nemen.

Of dat gelukt is? Een betrokken officier van justitie: „Er wordt hier nog steeds van gezegd: we hebben ons voor het politieke karretje laten spannen.”

Glimmende grijze tralies
Op het asielzoekerscentrum in Budel, ver van de publieksingang, verschenen onlangs metershoge hekken om een woonblok. Glimmende tralies steken scherp af tegen de grauwe winterlucht en bladerloze bomen. De eerste bewoners van de tweede PBL van Nederland worden binnenkort verwacht. Een derde PBL moet in een oude gevangenis in Almere komen.

Als het aan staatssecretaris Eric van der Burg ligt, is dit pas het begin. Hij wil „zo snel mogelijk, zo veel mogelijk” PBL-locaties in Nederland hebben, zei hij afgelopen september in de Kamer. „In eerste instantie voor overlastgevers, in tweede instantie voor veiligelanders, want er zijn ook veiligelanders die geen overlastgevers zijn.” Ten derde moeten er -‘Dubliners’ in de versnelde procedure komen, zei hij – vluchtelingen die in een ander Europees land een asielaanvraag open hebben staan. „Allemaal mensen die geen asiel horen aan te vragen in Nederland”, vatte Van der Burg de groep samen. „Ik zal mij er maximaal voor inzetten dit zo snel mogelijk groter te laten worden.”

Een versie van dit artikel verscheen ook in de krant van 10 februari 2024.