Grensbewaker Frontex wankelt tussen empathie en strengheid

Gepubliceerd op: 20-2-2021

Grensbewaking Frontex, bewaker van de buitengrenzen van de EU, ligt onder vuur. Grootste beschuldiging: schending van mensenrechten.
Het uniform is decent donkerblauw met beschaafde witte letters en azuurblauwe accenten. Het komt met een vlot jack, een comfortabele fleece, een baret en een baseballpet. Je zou er zo in kunnen surveilleren in een museum of warme doekjes uitdelen in de business class.
Het ís de nieuwe outfit van de eerste geüniformeerde dienst van de Europese Unie, de Europese Grens- en Kustwacht. Voor ruiger veldwerk zijn ook laarzen en een helm verkrijgbaar in fluorescerend geel. De kleding moet praktisch zijn, aldus de officiële design-eisen en „de waarden van de EU” weergeven.
In zeven jaar trekt de EU 10,6 miljard euro uit voor grensbewaking, waarvan 5 miljard naar de lidstaten gaat en 5,6 miljard naar Frontex, sinds de migratiecrisis van 2015 een van de grootste, rijkste en snelst groeiende Europese agentschappen. In 2005 kreeg Frontex 6 miljoen, in 2015 142, en dit jaar 550 miljoen euro.
Frontex-grenswachten zijn bewapend en moeten meehelpen migranten buiten de deur te houden: een politiek gevoelige taak die nauwlettend en hier en daar met argusogen wordt gevolgd. Rechts vindt grensbewaking al snel te slap, links al gauw te gewelddadig. Zo moet de Europese grenswacht balanceren tussen de gestrengheid die nodig is voor grensbewaking en de empathie die hoort bij het ontvangen van vluchtelingen die volgens internationale verdragen recht hebben om hun verhaal te doen.
De vraag is of dat lukt. Afgelopen weken zijn de Europese Ombudsman, het Europese bureau voor fraudebestrijding (OLAF) én de eigen raad van bestuur, waarin de lidstaten en de Europese Commissie vertegenwoordigd zijn, onderzoeken begonnen naar Frontex. Een organisatie van Syrische vluchtelingen in Washington heeft de aanklager bij het Internationaal Strafhof gevraagd een onderzoek te openen. En een werkgroep van het Europees Parlement gaat permanent toezien op de organisatie.
De zwaarste beschuldiging tegen Frontex is schending van de mensenrechten. Een aantal Europese grensstaten maakt zich schuldig aan het ‘terugduwen’ van migranten over de grens zonder ze een kans te geven hun verhaal te doen. Deze pushbacks zijn aan de orde van de dag, maar zijn onder Europese en internationale regels verboden. Volgens ngo’s en journalisten gedoogt Frontex pushbacks en heeft de organisatie er in enkele gevallen zelfs aan meegewerkt. Vorig jaar bracht een journalistiek onderzoekscollectief onder leiding van Bellingcat naar buiten dat een Frontex-schip een bootje met vluchtelingen zou hebben onderschept, waarna een boot van de Griekse kustwacht de vluchtelingen terugduwde naar Turkse wateren, aldus de journalisten.
Het takenpakket van de Europese grenswacht is niet gering. De Europese buitengrens telt 50.000 kilometer en Frontex, gevestigd in Warschau, moet die helpen te bewaken. Dat doet de organisatie met vliegtuigen, drones en satellieten. Ook vergaart het informatie over toekomstige bedreigingen met een eigen netwerk van verbindingsofficieren in onder andere Turkije, Albanië, Senegal en Niger.
Op dit moment voert Frontex operaties uit in Italië (Themis), Griekenland (Poseidon), Spanje (Indalo en Minerva), op de westelijke Balkan en in Bulgarije.
Daarnaast moet Frontex zich toeleggen op de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit – denk aan drugssmokkel, mensensmokkel en documentfraude. En Frontex assisteert bij het uitzetten van uitgeprocedeerde asielzoekers. De organisatie huurt vliegtuigen, boekt tickets op commerciële vluchten en voert onderhandelingen met het land van terugkeer. Eén op de tien terugkeerders wordt nu begeleid vanuit Warschau; in 2020 waren dat er 232. Als het aan de Europese Commissie ligt, zal die taak snel groeien: terugkeer is een speerpunt in het beoogde nieuwe migratiebeleid.
Traditioneel leveren lidstaten mensen en materieel voor Frontex-missies, maar in de toekomst moet de organisatie steeds zelfstandiger gaan opereren. Nu werken er 1.200 mensen, de helft afkomstig uit Polen, Roemenië en Griekenland. Het staand korps van grenswachten moet in zeven jaar uitgroeien tot een volwaardige grensbewaking met 10.000 mannen en vrouwen. Die moeten worden geworven en getraind. Er moet nieuwbouw komen voor het hoofdkantoor en het commandocentrum in Warschau.
Frontex is een geliefde gesprekspartner voor de veiligheids- en defensie-industrie
Een greep uit de Frontex-begroting voor het lopend jaar. Surveillancevliegtuig: 100 miljoen euro. Huur patrouilleboot: 20 miljoen. Uniformen: 20 miljoen. Warmtecamera’s: 20 miljoen. Communicatienetwerk: 12 miljoen. Nachtkijkers: 12 miljoen. Busjes en terreinwagens: 5 miljoen. Semi-automatische pistolen (9x19mm): 5 miljoen. Benzinepasjes: 5 miljoen. Huur van opslagloodsen: 5 miljoen. Test met een drone: 3 miljoen. Surveillanceauto’s (350 stuks): 3 miljoen. Bewegingssensors: 2 miljoen.Analyse migratiestromen langs de Zijderoute: 0,8 miljoen. Chemische toiletten: 1,5 miljoen.
De boodschappenlijst maakt Frontex een geliefde gesprekspartner voor de veiligheids- en defensie-industrie. Op ‘bedrijvendagen’ en in workshops van Frontex wordt met bedrijven informatie uitgewisseld over technologisch geavanceerde grensbewaking. In drie jaar waren er zeventien van zulke ontmoetingen, aldus een recent rapport van de ngo Corporate Europe Observatory. 108 ondernemingen namen deel, waaronder grote Europese defensiebedrijven als Airbus, Leonardo en Thales, en bedrijven gespecialiseerd in IT, cyberveiligheid en biometrische systemen. Zoals het Japanse NEC en Vision-box, leverancier van systemen voor geautomatiseerde persoonscontrole op vliegvelden die werken met gezichtsherkenning.
Volgens het onderzoek heeft Frontex ook contact met bedrijven die niet geregistreerd staan in het transparantieregister van de EU, een lijst van ruim 12.000 instellingen en bedrijven waar Europese organisaties overleg mee voeren. De ngo ontwaart het ontstaan van een „border-industrial complex”, analoog aan het militair-industrieel complex. Frontex zou grensbewaking te veel zien als een probleem dat met technische middelen opgelost kan worden en te weinig oog hebben voor mensenrechten.
Frontex-operaties staan onder leiding van een lidstaat en Frontex-grenswachten werken samen met collega’s van die lidstaat. Als die laatsten zich niet aan de regels houden, ontstaat het risico dat Frontex medeplichtig wordt aan mensenrechtenschendingen die lokaal gesanctioneerd worden, maar die tegen internationale regels zijn. Frontex moet dan tegen zijn lokale opdrachtgever ingaan.
Het Frontex-bestuur onderzoekt een aantal concrete pushbackzaken, waaronder het door Bellingcat gepubliceerde voorval voor de Griekse kust. Fabrice Leggeri, de Franse directeur van Frontex, verklaarde in het Europees Parlement dat Frontex zich nergens schuldig aan had gemaakt en dat Griekenland om opheldering was gevraagd. In een aantal gevallen heeft het Frontex-bestuur inmiddels geoordeeld dat de organisatie niets te verwijten valt, maar in vijf gevallen is nader onderzoek nodig.
Hongarije maakt er al jaren geen geheim van vluchtelingen terug te duwen naar Servië. Het Europese Hof veroordeelde die praktijk, maar Boedapest sloeg het oordeel van de Europese rechter in de wind. Frontex, dat al die tijd samenwerkte met Hongaars grensbewakers, heeft deze maand de samenwerking met Hongarije gestaakt en assisteert niet meer bij de bewaking van de Hongaarse grens. Samenwerking was volgens Frontex niet meer mogelijk omdat men dan het risico liep mee te werken aan illegale praktijken.
Tineke Strik, Europarlementariër van GroenLinks en een van de drijvende krachten achter de parlementaire werkgroep, juicht toe dat Frontex zich terugtrok, maar die stap komt volgens haar wel veel te laat. „Frontex moet pro-actief reageren als er aanwijzingen voor mensenrechtschendingen zijn en niet wachten tot het allerlaatste moment als een veroordeling van het Hof voortzetting echt onmogelijk maakt.”
Een organisatie die opkomt voor de belangen van migranten is uit Frontex’ raad van advies voor mensenrechten gestapt. „We maakten ons steeds meer zorgen over de rol van Frontex bij pushbacks en vonden dat we in de raad geen bijdrage meer konden leveren”, zegt Marta Gionco, woordvoerder van PICUM, een platform waarbij ruim 160 clubs zijn aangesloten die zich inzetten voor migranten zonder verblijfsvergunning. „We werden vaak te laat geïnformeerd om besluitvorming nog te kunnen beïnvloeden, soms waren besluiten zelfs al genomen. En als we wel op tijd werden betrokken, kregen we vaak niet genoeg informatie om een goed oordeel te kunnen vormen.”
‘Slachtoffer van activisten’
Frontex wordt ook beticht van mismanagement en wangedrag van superieuren jegens ondergeschikten. En de uitgaven voor de jaarlijkse ‘heidag’ – bijna een half miljoen in 2019 volgensEUObserver – straalden niet meteen gunstig af op de organisatie.
Frontex zelf erkent dat een snelgroeiende organisatie wel eens struikelt, maar onderstreept ook dat men zich wil inspannen om fundamentele rechten te beschermen.
Het agentschap moet met een schone lei kunnen beginnen
De organisatie voelt zich, aldus een woordvoerder, ook slachtoffer van activisten die om politieke redenen liever geen strenge grensbewaking zien. „Veel activisten die Frontex al jaren bekritiseren hebben de onderzoeken aangegrepen om hun eigen agenda onder de aandacht te brengen. Of dat nu een Europa zonder grenzen is of een zwakke grenswacht. Een grote meerderheid van de Europeanen is het met die agenda niet eens.”
Frontex zegt alle medewerking aan de lopende onderzoeken te verlenen. „Frontex ziet de conclusies van de onderzoeken met vertrouwen tegemoet, evenals suggesties om de organisatie te verbeteren.”
De contacten met de industrie zijn volgens de woordvoerder legitiem en transparant. Frontex is volgens hem heel open over de bedrijvendagen die het organiseert. „Veel documenten, informatie over de deelnemers en de resultaten van die bedrijvendagen staan op de website.”
Over de aantijgingen van mismanagement en wangedrag mag hij lopende het onderzoek niets zeggen, wel wijst hij erop dat er geen formele klachten zijn ingediend door Frontex-personeel.
Europarlementariër Strik schetst het beeld van Frontex als een tamelijk gesloten organisatie die slecht geleid wordt. „Leggeri trekt veel naar zich toe. Hij belichaamt en controleert Frontex. Dat maakt zijn verantwoordelijkheid voor de huidige problemen groot.”
Daarnaast, zegt Strik, wekt Frontex de indruk meer oog te hebben voor grensbewaking dan voor het waarborgen dat mensen aan de grens een asielverzoek kunnen indienen. Dat blijkt volgens haar ook uit het uitblijven van de rekrutering van zogeheten mensenrechtenmonitors. „Die hadden er volgens de wet al in december moeten zijn.”
Ze vraagt zich af of Leggeri kan aanblijven. „Mij lijkt dat niet goed voorstelbaar als het allemaal waar blijkt te zijn. We moeten de conclusies afwachten, maar mij lijkt dat het heel moeilijk wordt als het onderzoek concludeert dat Frontex steken heeft laten vallen op het gebied van de mensenrechten. Het agentschap moet met een schone lei kunnen beginnen.”