Voor de problemen van Defensie is meer geld niet de oplossing

Gepubliceerd op: 23-3-2022

Er is sinds het regeerakkoord meer geld voor Defensie beschikbaar en dus wordt er volop geïnvesteerd. De vraag is alleen: waarin? Vrij Nederland dook in de wereld van beleidsmatige vergezichten, interne stammenstrijd en bureaucratische strijkstokken. ‘Als er geld bijkomt wordt er meteen in spulletjes gedacht.’
De Commandant der Strijdkrachten, Onno Eichelsheim, deed vorig jaar een oproep aan militairen om ‘mee te denken over de toekomst van Defensie vanaf een blanco vel papier’. Ten tijde van die oproep was de 3 miljard euro die Defensie nu jaarlijks extra krijgt nog niet aan de orde, dus leek het er even op dat er keiharde keuzes moesten worden gemaakt. Eenheden zoals de 13e Brigade en de 11 Air Manoeuvre Brigade bij de landmacht lagen op het hakblok.
Het blanco vel bleek bij nader inzien niet zo leeg, want een week later zat Eichelsheim bij WNL Op Zondag om zijn ‘radicale nieuwe koers van de krijgsmacht’ te presenteren: ‘Wat ik wil bereiken is dat je eenheden creëert die volledig zelfstandig – eigen logistiek, eigen medische ondersteuning, eigen IT – volledig getraind zijn, en de reactietijd hebben verlaagd’. Kleine eenheden op langdurige zelfstandige missie. Het is de mantra waar de Haagse top met glimmende ogen al tien jaar lang naar staart, vaak omringd met termen als ‘kleine footprint’, ‘zwermen’, ‘cyber’ en ‘snelle besluitvorming’.
Het klinkt modern, maar het is een oplossing die deels is geboren uit schaarste. Jarenlang lag er geen politieke prioriteit bij (en was er dus geen geld voor) grootschalig optreden, dus dan is specialiseren in iets waar je goed in bent met relatief minder personeel een mogelijkheid om relevant te blijven.
Er is veel veranderd sinds die oproep van de Commandant der Strijdkrachten: er kwam in plaats van 400 miljoen ruim 3 miljard euro structureel bij, en sinds de inval van Rusland in Oekraïne zwelt de politieke roep om nog meer geld voor Defensie. Op het eerste gezicht weet Defensie hier wel raad mee: er liggen stapels lijvige visiedocumenten, dus aan stippen op de horizon geen gebrek. Maar ook niet aan valkuilen. Vrij Nederland identificeerde op basis van een lezing van deze documenten en tientallen gesprekken met (onder)officieren een aantal (hardnekkige) blinde vlekken en zwakke plekken.

Zelfoverschatting
De oorlog in Oekraïne (en de eerdere invasie van Rusland in de Krim) hebben laten zien dat er een aantal dingen harder nodig zijn dan beleidsmatige stippen op de horizon en dat zijn eenheden.
Lichte, multi-inzetbare plug and play-eenheden zullen qua afschrikwekkende werking (volgens de basisdoctrine van de NAVO) weinig zoden aan de dijk zetten. Hoe langer de Russische adem, hoe meer ‘speldenprikjes’ er nodig zijn om het lek groot genoeg te maken. Hoewel Nederland bijdraagt aan die afschrikking door acht gevechtsvliegtuigen (vier F-35’s en vier F-16’s) met honderdvijftig man ondersteunend personeel naar Bulgarije te sturen en evenzoveel personeel met het Patriot-luchtverdedigingsysteem ter luchtverdediging richting Slowakije, zal dit een druppel op de gloeiende plaat zijn wanneer er vanuit Brussel eigenlijk behoefte is aan divisies (10 tot 20.000 man) op de grenzen van onder meer Bulgarije, Polen en de Baltische Staten.
Eenheden die Nederland (net als andere landen in Europa) door de bezuinigingen niet meer kan leveren. Dergelijke aantallen kunnen alleen nog worden geleverd door Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Het levert de NAVO hoofdpijn op, want naast de afspraak om minimaal 2 procent van het BBP te spenderen aan defensie, zijn er ook nog andere NAVO-eisen waar landen aan moeten voldoen. En net als de 2 procent-norm wordt aan deze afspraken – ook door Nederland – steevast niet voldaan. Tijdens het evaluatieproces krijgt Nederland steevast een tik op de vingers: doelstellingen worden niet gehaald, eenheden zijn te klein en de voorraden niet op orde.
‘Een ondergewaardeerde tegenstander kan heel makkelijk van je winnen door basale aanvoerlijnen te verstoren of informatielijnen uit te schakelen.’
Zo eist de NAVO van haar bondgenoten qua gevechtssteun (artillerie en genie) en gevechtsondersteuning (logistieke-, geneeskundige en hersteleenheden) zelfstandige brigades. Nederland kan in het meest positieve scenario slechts één brigade aan ondersteuning bieden en is verder grotendeels afhankelijk van internationale samenwerking.
Een ander voorbeeld is gebrekkige radardekking: Nederland voldoet momenteel niet aan de nationale en NAVO-eisen om het luchtruim te bewaken. Dit tekort wordt nu deels gecompenseerd door radarbeelden van bondgenoten maar ook dit is, zo laat het ministerie van Defensie weten in het introductiedossier voor de nieuwe bewindspersonen, ‘onvoldoende’. Terwijl zicht op wat er in het luchtruim gebeurt essentieel is om overwicht te behouden op tegenstanders.
Hoewel Nederland niet in staat is om de noodzakelijke ondersteuning van NAVO-bondgenoten te garanderen, fixeert Den Haag vooral op technische superioriteit. Diverse militairen die Vrij Nederland spreekt, waarschuwen voor een voorsortering op moderne technologische ontwikkelingen die niet direct beschikbaar zijn, terwijl in de basis nog moet worden voorzien. ‘Fight as you are,’ wordt er daarom tegen militairen gezegd, wat neerkomt op accepteren dat er niet snel iets nieuws, beters of meer beschikbaar komt om mee te vechten.
Het enerzijds niet voorzien in de basis, en anderzijds veel aandacht en geld stoppen in hoogwaardige technologie is geen garantie voor een veilige toekomst. ‘Een ondergewaardeerde tegenstander kan heel makkelijk van je winnen door basale aanvoerlijnen te verstoren of informatielijnen uit te schakelen,’ illustreert een marine-officier. ‘Dan kun je een hypermoderne club zijn, maar met een tegenstander die molotov-cocktails vanaf een flat op je gooit, wordt het toch moeilijk’.

Gebrek aan zelfreflectie I: naar buiten toe
Terwijl de civiel-militaire top zich blind staart op welk hightech boodschappenlijstje past bij welke dreiging, is er beperkte aandacht voor het perspectief van de tegenstanders. ‘Er is een gebrek aan nieuwsgierigheid en interesse om je te verplaatsen in de tegenstanders. Ze zijn irrationeel en gevaarlijk, terwijl zelfreflectie ten aanzien van je eigen inzet nuttig is. Het maakt je bewust van je eigen rol,’ aldus Mirjam Grandia, assistent-professor aan de Nederlandse Defensie Academie (NLDA). Ze waarschuwt voor bepaalde aannames in het planningsproces: ‘Dan wordt er geredeneerd vanuit “gevaar van de Russen”, maar hoe vaak komen de commandanten van de onderdelen bij elkaar om te reflecteren op hun eigen analyse en planning? Zien we wat we moeten zien, of zien we wat we willen zien?’
Tekenend hiervoor is de houding van de militaire en politieke top na de evacuatie in Afghanistan. ‘Het is een beetje vroeg om al conclusies te trekken over een leerzaam proces,’ doceerde NAVO-opperhoofd Jens Stoltenberg. ‘Laten we een zorgvuldige evaluatie afwachten,’ weerklonk het ook in de Tweede Kamer. Zelfs bij een online seminar onder Nederlandse defensiewetenschappers van de NLDA klonk een oproep om niet te snel conclusies te trekken. Opvallend, aangezien er vanuit wetenschappelijk perspectief na ruim twintig jaar interventie meer dan een miljoen wetenschappelijke publicaties (artikelen en boeken) en tientallen datasets beschikbaar zijn, die een rijke empirische basis vormen om lessen uit te leren.
Niet alleen ontbreekt de wil bij civiel-militaire elites (politici, beleidsmedewerkers en hoge militairen) om eigen handelen kritisch te evalueren, er mist ook een reflectie op wat de consequenties zijn van de keuzes over militair materieel. Want welke middelen er worden aangeschaft, bepaalt niet alleen op welke manier de krijgsmacht ingezet zal worden maar ook hoe er wordt gereageerd op ‘ons’. Oud-commando en promovendus aan de NLDA Gijs Tuinman pleit voor een herwaardering van de juiste volgorde: ‘Het is leuk als je wilt investeren waar je goed in bent, maar je tegenstander zal je pakken op waar je niet goed in bent. Het vernuft zit ‘m tussen de oren’.
Hij verwijst naar het paard van Troje, de Griekse mythe waarin belegerde Grieken de stad Troje binnen wisten te dringen door zich te verstoppen in een enorm houten paard wat nietsvermoedend werd binnengehaald. ‘Met beperkte middelen en de juiste ideeën zet je aan tot innovatie, maar je moet wel bereid zijn bewust risico te nemen. Een kleine macht verstoppen en binnen de poorten meenemen: de risico’s zijn niet te dempen, maar het resultaat ook niet te evenaren.’

Gebrek aan zelfreflectie II: binnen de organisatie
Juist door geen risico’s te nemen en alles dicht te timmeren bracht Defensie zichzelf de afgelopen jaren intern behoorlijk in de problemen. Niet alleen was er een gebrek aan geld, het ministerie van Defensie is ook niet altijd goed mee omgegaan met wat er wel was. De Algemene Rekenkamer constateerde in een serie rapporten dat er sprake was van financiële onrechtmatigheden, het mislukken van grote ICT-projecten, herhaaldelijk uit de hand gelopen aanschafkosten.
De krijgsmacht houdt zichzelf in een houdgreep door steevast te sturen op de goedkoopste, financieel meest efficiënte oplossing in plaats van de meest effectieve. Een goed voorbeeld hiervan is de vervanging van de wielvoertuigen voor de Luchtmobiele Brigade. In 2018 werd gekozen voor een ontwikkeltraject met Mercedes omdat er geen voertuig was dat aan de eisen van Luchtmobiele Brigade voldeed. Nu is de stekker uit het project getrokken omdat er problemen waren met de beschermingseisen en wordt een nieuw aanbestedingstraject gestart. In de tussentijd zal de Luchtmobiele Brigade uit de voeten moeten en dat gebeurt met een bestaand voertuig.
Zo is er wel degelijk een ‘kant-en-klare’ terreinwagen, genaamd de Vector, die momenteel ook wordt gebruikt door het Korps Commandotroepen en de Korps Mariniers. Het Nederlandse bedrijf Defenture die de Vector ontwikkelde in samenwerking met militairen dong ook mee naar de aanbesteding maar viel af omdat het 40 procent duurder was dan de optie van Mercedes.
Bronnen melden dat de Luchtmobiele Brigade het Korps Commandotroepen heeft gevraagd om alsnog gebruik te maken van deze wagens, met de optie ze mogelijk over te nemen. Defensie acht het desgevraagd ‘niet opportuun’ om in te gaan op de vraag hoe dit zich verhoudt tot de bewering van staatssecretaris Barbara Visser die vorig jaar mei de Kamer vertelde dat er ‘geen kant-en-klare’ terreinwagen op de markt was. Wel benadrukt het ministerie dat er een ‘verschil is tussen een interim-oplossing op de korte termijn en een structurele oplossing een voertuig te verwerven’.
Aan visies geen gebrek, toch ontbreekt het aan een duidelijk plan hoe Nederland weer aan de eigen grondwettelijke defensietaken kan voldoen (zoals verdedigen eigen grondgebied) en wil uitvoeren.
Hoe moeilijk en langdurig een dergelijke aanbesteding kan zijn, wordt nergens zo duidelijk als bij de onderzeeboten. De Nederlandse onderzeeboten kunnen dicht bij de kust komen doordat ze kleiner zijn en een relatief stille dieselelektrische motor hebben en hierdoor niet alleen inlichtingen verzamelen, maar ook mariniers kunnen inzetten (de zogeheten kikvorsmannen). Het is een specialisatie die andere bondgenoten niet hebben en dus is politiek Den Haag sinds 2014 overtuigd van de noodzaak tot vervanging. Anno 2021 is de opdracht om ze te bouwen nog steeds niet gegeven.
Een ander goed voorbeeld is de aanschaf van de F-35: Duitsland deed er twee weken over om de knoop door te hakken, Polen achttien maanden. Nu zijn deze besluiten versneld door de oorlog in Oekraïne, maar staan alsnog in schril contrast met Nederland in vredestijd. De Haagse politiek steggelde er zo lang over dat voor toenmalig staatssecretaris Jack de Vries (CDA) de maat vol was. Hij besloot alle Kamervragen en -brieven over het decennialang slepende dossier uit te printen en ze vervolgens met een steekkarretje de Tweede Kamer in te rijden.

STAMMENSTRIJD
Aan visies geen gebrek, toch ontbreekt het aan een duidelijk plan hoe Nederland weer aan de eigen grondwettelijke defensietaken kan voldoen (zoals verdedigen eigen grondgebied) en wil uitvoeren. Hierdoor is meer geld niet meteen de oplossing.
De Defensiebrede denktrant van geen harde keuzes maken (en niet durven nadenken over de eigen mogelijke irrelevantie) gecombineerd met denken vanuit schaarste zit er zo diep ingebakken, dat meer geld direct wordt vertaald naar meer spulletjes.
Hoewel de commandanten van de marechaussee, marine, landmacht en luchtmacht doen alsof hun neus bloedt wanneer het gaat om onderlinge rivaliteit, laten diverse bronnen Vrij Nederland weten dat er wel degelijk sprake is van stammenstrijd. Commandanten voelen zich ‘hoeder’ van hun eigen onderdeel, en denken dan ook graag langs die lijnen. Zo wil de luchtmacht graag meer F-35’s en wacht de marine naast vervanging van fregatten ook nog op de beloofde nieuwe onderzeeboten. Ondertussen moet bij de landmacht het nodige vervangen en vernieuwd worden en kampen alle krijgsmachtonderdelen met gigantische personeelstekorten.
‘Er bestaat een enorme cohesie binnen ieder krijgsmachtonderdeel, maar onderling wantrouwen de luchtmacht, landmacht en marine elkaar,’ aldus een officier. ‘Deze cohesie is goed op het moment dat je in missiegebied zit en blind op elkaar moet kunnen vertrouwen, maar dezelfde cohesie hangt als een molensteen om de nek van innovatie en verandering.’
Volgens assistent-professor Mirjam Grandia valt er winst te behalen bij onderlinge samenwerking: ‘Er ontbreekt een gemeenschappelijke visie op samenwerken. Los van je eigen unieke bijdrage moet er gekeken worden naar hoe je dat samen gaat doen’.
Het gebrek aan onderlinge cohesie werkt door in de praktijk en zorgt voor irritatie op de militaire werkvloer: zo kan Korps Commandotroepen (landmacht) niet communiceren met hun evenknie bij de marine (Korps Mariniers) omdat ze andere radio’s gebruiken.
Hetzelfde geldt voor het grondgebonden luchtverdedigingscommando: hoewel deze eenheid een samenwerking is tussen de land- en luchtmacht kunnen ook zij niet met elkaar communiceren. Majoor Ron Muijlkens van de Luchtmobiele Brigade trok eerder dit jaar in het defensieblad Sterker aan de bel. ‘Help!’ schrijft hij. ‘Hoewel we testen met kleine aantallen hebben we nu al de grootste moeite om de benodigde frequenties te krijgen. Dit zorgt voor communicatieproblemen. In 2023 hebben we het tienvoudige aan frequenties nodig en ik zie dat nog niet goed komen. Ik heb geprobeerd dit aan te kaarten maar loop vast.’ Defensie laat weten dat de ‘frequentieband die aan ons is toegewezen door het ministerie van Economische Zaken niet breed genoeg is om alles te ontplooien’.
‘Als je alleen investeert in de spullen die je pas over tien jaar krijgt, dan hou je de problemen van vandaag,’ aldus een officier. ‘Eerst maken wat kapot is, voordat je aan allerlei nieuwe dure hightech spullen gaat denken’. Gevreesd wordt ook dat in de top de illusie bestaat dat je met nieuwe spulletjes vanzelf ook weer nieuw (en jong) personeel aantrekt: ‘Je wilt oefeningen kunnen draaien. Gewoon een week met elkaar in het bos zitten, dan krijg je een eenheid die goed op elkaar is ingespeeld,’ voegt een onderofficier toe. Want hoewel er wel oog is voor de krijgsmacht voor over tien jaar, lijkt die van volgend jaar soms verder weg. ‘Soldaten krijgen versneld de algemene opleiding en krijgen te horen dat ze het medische deel bijvoorbeeld wel bij hun eenheid leren. Maar wij zijn geen medische eenheid, dus geen idee wat we ze moeten bijbrengen, laat staan wanneer.’
Het is voor eenheden een herkenbaar patroon: als er geld bij komt, wordt dat steevast vertaald naar spullen, maar ondertussen hangt er volgens oud-commando Gijs Tuinman ‘continu een zwaard van Damocles boven de eenheden’.

Geciviliseerde krijgsmacht
Naast – of misschien wel door – het fixeren op spullen worden de lange aanbestedings- en aankoopprojecten gemicromanaged. Er wordt gestuurd op financiële efficiëntie maar men vreest tegelijkertijd voor juridische inconsistentie en rechtszaken. Trajecten worden opgeknipt, en hoewel de losse stukjes logisch zijn ingedeeld zorgt de totale som voor een onnavolgbare papierwinkel waar de militair op de werkvloer geen kaas van kan maken.
De kerntaak van het leger komt neer op vechten, waardoor het in essentie een uitvoerende geweldsorganisatie is, maar de focus ligt binnen het ministerie op bedrijfsvoering, procesbewaking en juridisch alles dichttimmeren. ‘Opleidingen zijn geciviliseerd en succes is een zo snel mogelijke promotie naar Den Haag,’ illustreert oud-commando Tuinman. ‘Er zou meer geld en aandacht moeten naar de kern: opleiden en trainen. De beroemde Amerikaanse kolonel John Boyd zei al: ‘People, ideas and machines. In that order’.’ De afgelopen decennia is deze volgorde eerder omgedraaid: eerst het materieel, dan ideeën over de strategie om uiteindelijk te komen bij het personeel.
Er is weer sprake van het verder opknippen van de organisatie, terwijl de missie in Mali aantoonde dat Defensie eerder te veel dan te weinig loketten heeft.
Dat het militaire personeel in de keten vaak achteraan staat, is ook te zien aan de openstaande vacatures. Terwijl alle 20.000 vacatures voor burgerpersoneel zijn gevuld, laat het ministerie desgevraagd weten 8.800 openstaande functies te hebben. Deze disbalans tussen civiel en militair is versterkt door bestuurlijke veranderingen van de Defensie-organisatie onder Ank Bijleveld (CDA) waardoor het zwaartepunt bij de civiele top is komen te liggen. Bronnen binnen Defensie vertellen dat in de bestedingsplannen voor het extra budget het civiele waterhoofd verder zal groeien.
Er is weer sprake van het verder opknippen van de organisatie in de vorm van nieuwe ambtelijke loketten scheppen, terwijl juist de twee onderzoeksrapporten over de missie in Mali concludeerden dat Defensie eerder te veel dan te weinig loketten heeft. Tijdens de missie in Mali waren er door de vergaande ‘taakspecialisatie’ en professionalisering zo veel verschillende loketten ontstaan dat simpele zaken snel regelen lastig was. Zo arriveerde materieel niet op tijd waardoor militairen geen nachtkijkers hadden en dus ook niet op patrouille konden. Het antwoord van Defensie op deze rapporten was meer van hetzelfde: de militaire en civiele top reorganiseren in aparte loketten.

Samenwerking, maar hoe?
Ondanks het idee van een ‘Zwitsers zakmes’ (een multi-inzetbare krijgsmacht) is Nederland al decennialang afhankelijk van samenwerking met bondgenoten. Deels gedreven door kostenbesparing, deels wegens het uitwisselen van kennis. Zo werkt de Nederlandse marine onder de noemer BeNeSam sinds 1948 al samen met de Belgische marine, is er een hechte band tussen het Korps Mariniers en hun Britse collega’s, zijn eenheden van de landmacht sinds 2014 steeds verder geïntegreerd met de Duitse en richt de luchtmacht zich volledig op de Verenigde Staten.
Toch is ook hier de mate van samenwerking sterk versnipperd: hoewel er volgens een onderofficier vaak ‘de blits wordt gemaakt met af en toe een oefening met een Britse compagnie of een trainende eenheid in Noorwegen’ is er niet altijd sprake van geïntegreerde samenwerking. Een deel van de internationale samenwerking is volgens deze militair ‘voor de bühne en dus een kern van frustratie. De top maakt er mooie sier mee.’
Daar waar de samenwerking wél sterk is geïntegreerd, is de politieke aandacht ervoor behoorlijk eenzijdig. Zodra men spreekt over Europese samenwerking doemt in Den Haag direct de vrees op voor het soevereiniteitsspook van een ‘Europees leger’, maar blijft de discussie over Nederlandse autonomie uit wanneer het gaat om de Verenigde Staten. Zo kan door de intensieve samenwerking Nederland niet zelfstandig een F-35 inzetten zonder dat de Amerikanen hiervan op de hoogte zijn, daarnaast zorgen ook de onderhouds- en exploitatiecontracten voor een sterke financiële afhankelijkheid. ‘We kunnen weinig zonder dat de Verenigde Staten weet wat wij met onze F-35’s aan het doen zijn,’ aldus een officier. Over welke vormen van samenwerking welke voor- en nadelen opleveren wordt vrijwel nooit gediscussieerd in de Tweede Kamer.

TE KLEIN ZAKMES
De wens voor een flexibele krijgsmacht is allesbehalve nieuw: chef-Defensiestaf Henk van den Breemen verzuchtte al in 1994 dat hij graag een krijgsmacht wilde die hij ‘naar behoefte als legostenen aan elkaar kan koppelen’. Tegelijkertijd reflecteert deze wens het gebrek aan harde keuzes: we moeten samenwerken, maar ook een beetje van alles zelfstandig kunnen.
Hierdoor leunt het Nederlandse defensiebeleid op twee ideeën: enerzijds wil Nederland een Zwitsers zakmes wat multi-inzetbaar is, anderzijds moet er geïnvesteerd worden in datgene waar we goed in zijn. Het balanceren op meerdere randjes gecombineerd met jarenlange bezuinigingen resulteerde uiteindelijk in een zakmes dat te klein was om iets mee door te knippen of te snijden.
Door die 3 miljard extra lijkt de militaire en politieke top in de illusie te leven dat ze weer even zijn gevrijwaard van het maken van keiharde keuzes en vervalt de organisatie weer in oude patronen. ‘Als er geld bijkomt wordt er meteen in spulletjes gedacht, en bij de som van alle spulletjes wordt dan een doel bedacht,’ aldus een officier. De miljarden dienen daardoor vergezeld te worden van een preventieve winstwaarschuwing: als je met meer geld doet wat je altijd deed, krijg je meer van wat je altijd had.

De namen van de gesproken officiers zijn bekend bij de redactie. (noot: redactie van Vrij Nederland)